司法改革背景下基层人民法院科学分案制度之构造
作者: 刘光辉   发布时间: 2018-09-28 15:47:14

【摘要】基层人民法院分案制度经历了庭长分案、轮流分案、随机分案,直至混合分案方式,分案制度虽然有所创新,但基层人民法院存在的现实分案问题致使其裹足不前。虽然最高院司改办针对司法改革热点问题答复中确定建立人民法院随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度,但该制度仅存在于理论层面,在实践层面未提供可资借鉴操作范本。人民法院科学分案是科学审判管理之前提,是提高司法公正效率之基础,也是为深入推进司法改革寻求方法和拓宽思路。因此,为了提高人民法院审判公平和效率,在司法改革背景下,应当对基层人民法院科学分案制度进行设计和创新。本文通过分析现行基层人民法院分案制度之缺陷,在诉讼价值和实践层面予以考量,提出在司法改革背景下构建基层人民法院科学分案制度之路径,最终建立符合审判规律的基层人民法院科学分案制度。(全文字数10445字)

 

 

关键词:司法改革 分案制度 制度构造

 

【创新观点】在司法改革背景下,构建基层人民法院科学的分案制度之创新路径为:诉讼前,通过多元化纠纷调解机制分流部分案件;诉讼中,利用案件繁简分流制度分流简易案件;对于复杂案件,前提是区别案件性质;其次是在案件类型化、专业化分案的基础上,进行随机化分案,直至达到分案的均衡化,最终形成一套科学、完整、清晰的基层人民法院分案体系或制度。本文将以基层人民法院科学分案图表为主线勾勒并呈现构建分案制度之流程和路径。详见基层人民法院科学分案流程图表:

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案件的分配是诉讼过程中最初始的程序和节点,它不仅影响案件当事人的诉讼行为、法官审理案件模式,还关系到人民法院的公正、廉洁和效率,直接影响司法的公信力。分案制度作为一个较小程序单元或诉讼环节,在审判工作中往往容易被人民法院和当事人所忽视,在理论界也少有人研究,在一定程度上阻碍了该制度深入发展;在实务界,分案制度运行状况不容乐观,分案较为随意,模式各具特色,效果良莠不齐,无法从案件之源头上保证审判的公平和公正。随着各级基层人民法院案件数量激增,以及司法改革的不断深入推进,基层人民法院分案制度日渐被理论界和实务界提及与关注。因此,在司法改革背景下,构建基层人民法院科学分案之前提应当对现行分案制度之进行分析和考量。

一、基层人民法院现行分案之模式及存在的问题

(一)现行分案制度之模式

1、庭长分案模式

庭长分案是现行或司改前,基层人民法院采取较为常见的分案方式,即传统的分案模式。庭长分案是指案件在立案庭统一受理后,立案庭工作人员根据传统民事、刑事、行政、再审等审判职能的分工,将案件移送至相关审判业务庭,再由各业务庭庭长根据本部门法官的具体情况将案件酌情分配给承办法官。庭长分案是一种间接的分案模式,长期以来,庭长作为部门负责人最重要的行政和审判管理职能和手段,庭长在充分运用行政管理的同时,其审判效率明显降低。同时,庭长分案主观随意性较大,无法确保案件来源之公平以及后续审理之公正。

2、轮流分案模式

轮流分案是指案件受理后,由立案工作人员按案件序号或登记顺序,在不考虑案件性质、类型和难易程度等情况下,再按法官排列顺序进行循环或轮流分案,以确定案件承办法官,最后由立案庭直接将案件移送给承办法官。轮流分案较之庭长分案有所创新,其特点是将相对分散的庭长分案权集中由立案庭行使,采取的是平均主义分配案件方式。轮流分案作为一种较为公平的分案模式,忽视了分案制度效率价值,容易造成法官在案件审理过程中效率不高。

3、随机分案模式

随机分案是指立案庭通过电脑提前设定一定的案件分配程序,在案件受理后,立案工作人员将案件信息录入电脑,当即通过电脑程序自动选定承办法官。立案工作人员通过电脑反馈的分案信息,直接将案件交付电脑随机选定的承办法官,立案工作人员可以当场向当事人告知案件承办法官。自《最高人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》确立了随机分案制度后,随机分案制度以其技术优越性纷纷被各级基层人民法院所采用,该制度在司法实践中所展现的公正与效率不言自明。在司法改革背景下,应当在最高人民法院确定的随机分案的模式上,不断进行创新和发展。

(二)基层人民法院现行分案制度存在的问题

1、庭长分案存在的问题

庭长分案具有典型的行政色彩,主观随意性较大,缺乏有效的监督机制。庭长分案也会因人因案因事而异,通常会考虑一定的客观因素,受人为或其他主观因素干扰较大,缺乏一定的约束力,从案件来源上不利于分案的公平公正,从而影响最后裁判的公正。庭长分案模式与当前司法改革去行政化目标是背道而驰,随着司法改革的不断深入推进,各级基层人民法院应当逐渐取消或淡化庭长分案模式,通过分案制度改革实现人民法院各项管理工作的去行政化模式。

2轮流分案存在的问题

轮流分案采取的是平均分配主义,其结果是每一名法官在一定时间段内分得的案件总数基本相同。这种分案模式属去行政化管理方式,把原有庭长分案权统一集中到了立案庭,以保证业务庭每名法官承办案件的数量保持相对的平衡。由于轮流分案并不考虑案件性质、类型、复杂程度和法官能力素质等情况,会直接导致办案效率高、业务能力强的法官有时无案可办,而办案效率低、业务能力低的法官则可能积压大量旧存案件和相对复杂的案件。轮流分案制度只考虑了分案的公平,而没有考虑案件均衡分配,通过平均轮流分配后,会直接影响案件审判的效率和质量。

3随机分案存在的问题

随机分案是借助电脑软件技术实施的一种分案模式,较之轮流分案而言不仅是技术创新,更能体现机会均等在分案过程中的运用。由于电脑随机分案不确定案件性质和类型,不确定法官的工作量,也无法根据法官的能力大小和业务素质分配案件。由于同一法官在承办多种性质和类型案件的情况下,不能很好地把握裁判的标准和尺度,公正和效率必然会有所影响,单纯的随机分案离基层人民法院科学分案制度仍有一定的差距。虽然本轮司法改革确定了随机分案与指定分案相结合的分案制度,较之传统分案模式有所创新,却不能适应突如其来的“诉讼爆炸”时代给基层人民法院带来一系列连锁问题。在司法实践中,随机分案制度并未得到真实落实与全面发展,其制度本身也存在一定的局限性。因此,在司法改革背景下,各级基层人民法院应当在随机分案的基础上,结合其他分案模式,创新性地进行制度设计。

综观上述几种分案方式,能够清晰地勾画出我国分案制度发展之脉络。总体来说,分案制度随着社会发展和司法改革不断深入,应当日臻完善和不断创新。然而,各级基层人民法院面对日渐突显的“案多人少”问题,分案制度已经明显不能适应时代发展和司法改革的需要,在司法改革紧要关头,应当及时构建基层人民法院科学分案制度。近期,最高院司改办关于司法改革热点问题12问答第5问明确答复:“司法责任制改革推开后,各级人民法院应当在加强审判专业化建设基础上,实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。人民法院可以按照受理案件的类别,通过随机产生的方式,组建由法官或者法官与人民陪审员组成的合议庭,审理适用普通程序和依法由合议庭审理的简易程序的案件,也可以按照审判领域类别和繁简分流安排,随确定案件的承办法官。”[1]最高院司改办仅对随机分案作了细化和明确,但在司法实践中如何具体操作和运用并未提出可资借鉴的制度和程序范本。因此,构建基层人民法院科学分案制度,应当在随机分案的基础上,并结合其他分案制度,创新性进行案件分配。对于如何创新基层人民法院科学分案制度,本文将从理论层面和实践层面进行考量并进行程序制度设计

二、基层人民法院科学分案制度之价值和实践考量

科学分案是科学审判的前提,分案制度作为法院内部案件管理与分配的一项重要制度,是诉讼程序非常重要的环节,直接关系司法公正和效率,只有在案件分配环节实现公平公正,才能保